Grundbegriffe der Asyl- und Flüchtlingspolitik

Wann hat jemand das Recht auf Asyl? Und wer ist "subsidiär schutzberechtigt"? Wie läuft ein Asylverfahren ab? Und wie ist der Familiennachzug geregelt? spdfraktion.de erklärt die wichtigsten Begriffe in der aktuellen Asyl- und Flüchtlingsdebatte.

Wie erfolgen Registrierung und Antragstellung?

Wer nach Deutschland kommt und Asyl beantragen möchte, teilt dies einem deutschen Behördenvertreter mit. Das ist in der Praxis meist die Bundespolizei. Die Mitteilung ist aber ebenso möglich gegenüber einer Erstaufnahmeeinrichtung, einer Ausländerbehörde oder den Polizeien der Länder. Die Äußerung dieses Anliegens nennt man Asylgesuch.

Nun wird der Asylsuchende an eine Erstaufnahmeeinrichtung weitergeleitet. Dort wird er im bundesweiten Verteilungssystem EASY registriert. Über EASY wird bestimmt, wo er untergebracht wird. Dafür sind zwei Faktoren maßgeblich: Erstens legen prozentuale Quoten nach dem Königsteiner Schlüssel fest, welches Bundesland welchen Anteil an Asylsuchenden aufnehmen muss. Zweitens muss eine Erstaufnahmeeinrichtung gewählt werden, in der eine Außenstelle des Bundesamtes Anträge aus seinem Herkunftsstaat bearbeitet. Von beiden Faktoren hängt ab, ob er dort bleibt, wo er ist, in eine andere Erstaufnahmeeinrichtung im gleichen Bundesland oder eine andere Einrichtung in einem anderen Bundesland weitergeleitet wird.

Mit der Registrierung erhält der Betroffene die Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchender (BüMA), künftig ausgestaltet als sogenannter "Ankunftsnachweis". Später – leider derzeit aufgrund der hohen Zugangszahlen oft sehr viel später – folgt die formelle Stellung des Asylantrages bei einer Außenstelle des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) in der für ihn/sie zuständigen Erstaufnahmeeinrichtung. Dann erhält er/sie auch das Dokument der Aufenthaltsgestattung.

Der Asylbewerber bzw. die Asylbewerberin wohnt nun vorerst in dieser von den Ländern unterhaltenen Erstaufnahmeeinrichtung. Er/Sie kann, wenn er/sie nicht aus einem sicheren Herkunftsstaat kommt, maximal sechs Monate verpflichtet werden, hier zu bleiben. Danach wird der/die Asylbewerber/in innerhalb des Bundeslandes einer Kommune zur Unterbringung zugewiesen.

Wer aus einem sicheren Herkunftsstaat kommt, muss bis Ende des Verfahrens in der Erstaufnahme bleiben.

 

Wer ist Asylbewerber/in?

Ab dem Asylgesuch gilt der Betroffene als Asylsuchender – von der Antragstellung bis zum Abschluss des Asylverfahrens. Der Aufenthalt ist asylverfahrensrechtlich ab der Äußerung des Asylgesuchs gestattet und damit rechtmäßig. Dies bleibt so für die gesamte Dauer des Asylverfahrens, an dessen Ende sich entscheidet, ob der/die Betroffene anerkannt wird – also bleiben darf oder nicht.

 

Welche Formen der Anerkennung gibt es?

Nach der Anhörung durch das BAMF, manchmal auch nach einer erfolgreichen Klage gegen dessen ablehnenden Bescheid, kann die Anerkennung erfolgen. Sie kann als Flüchtlingsstatus, Asylberechtigung oder subsidiärer Schutz erfolgen.

Bevor diese Begriffe erläutert werden, hier ein Hinweis zur quantitativen Bedeutung: Die häufigste Form ist die Anerkennung als Flüchtling nach der Genfer Flüchtlingskonvention. Im Zeitraum Januar bis inklusive November 2015 entfielen bei 240.058 Entscheidungen und einer Gesamtschutzquote – also Anerkennungen von Flüchtlingsstatus, Asylberechtigung oder subsidiärer Schutz kumuliert – von 45,8% insgesamt 44% aller Entscheidungen auf Flüchtlingsstatus.

Die Asylberechtigung nach Art. 16a Grundgesetz indes macht deutlich weniger Anerkennungen aus. Im genannten Berichtszeitraum entfielen 0,76% aller Entscheidungen hierauf.

Zuletzt unterteilt sich der so genannte subsidiäre Schutz in europarechtlichen und nationalen. Im genannten Berichtszeitraum entfielen rund 0,6% aller Entscheidungen auf europarechtlichen subsidiären Schutz. Hinzu kamen rund 0,8% aller Entscheidungen, die auf nationalen subsidiären Schutz entfielen.

 

Wer gilt völkerrechtlich gesehen als Flüchtling?

Der Flüchtlingsstatus geht völkerrechtlich zurück auf die Genfer Flüchtlingskonvention (GFK). Er ist später in die EU-Richtlinie 2011/95/EU (sog. Richtlinie zum internationalen Schutz) aufgenommen und in das nationale Recht aller Mitgliedstaaten umgesetzt worden.

Flüchtling nach der GFK ist, wer für den Fall der Rückkehr in sein Herkunftsland eine schwere Menschenrechtsverletzung befürchtet, die an seine Rasse, Religion, Nationalität, politische Überzeugung oder Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe anknüpft und gegen die er keinen staatlichen Schutz in Anspruch nehmen kann. In Kürze: schwere Menschenrechtsverletzung plus Diskriminierungsmerkmal.

Hier ein paar Beispiele: Ein Aktivist fürchtet, vom herrschenden Regime gefoltert zu werden, weil er eine oppositionelle politische Überzeugung vertritt. Ein Angehöriger einer ethnischen Minderheit fürchtet, vom herrschenden Regime, das von der ethnischen Mehrheit getragen wird, inhaftiert zu werden, weil er das Brauchtum seiner Minderheit pflegt. Ein Angehöriger einer religiösen Minderheit fürchtet, von seinen Nachbarn geprügelt und getötet zu werden, weil er nicht ihrer Religion angehört. Ein junges Mädchen fürchtet, von ihrer Familie an den Genitalien verstümmelt zu werden, weil sie weiblichen Geschlechts ist. Ein junger Syrer entzieht sich dem Kriegsdienst oder entfernt sich von seiner militärischen Einheit, weil der Kampf gegen seine Nachbarn seiner politischen Überzeugung widerspricht. Er muss für den Fall seiner Rückkehr mit Folter und Misshandlungen rechnen.

Das letzte Beispiel zeigt eindrücklich, dass auch in bewaffneten Konflikten bzw. Bürgerkriegen eine begründete Furcht vor Verfolgung im Sinne der GFK bestehen kann. Der Flüchtling erhält nach dem erfolgreichen Asylverfahren eine Aufenthaltserlaubnis. Sie wird zunächst auf längstens drei Jahre befristet.

Nach drei Jahren wird immer geprüft, ob die Umstände, die die Anerkennung begründet haben, entfallen sind – ob also weiterhin die Gefahr der Verfolgung droht. Wenn sie nicht entfallen ist, wird die Aufenthaltserlaubnis in eine Niederlassungserlaubnis umgewandelt. Das ist ein unbefristeter Aufenthaltstitel. Ist sie aber entfallen, wird die Anerkennung widerrufen. Das ist in der Praxis jedoch nicht oft der Fall, weil sich die Situation in den meisten Herkunftsstaaten selten so schnell entscheidend ändert.

 

Wer ist Asylberechtigte/r?

Die Asylberechtigung wird auf der Grundlage von Art. 16a Grundgesetz ausgesprochen und setzt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts voraus, dass die Verfolgung „dem Einzelnen in Anknüpfung an seine politische Überzeugung, seine religiöse Grundentscheidung oder an für ihn unverfügbare Merkmale, die sein Anderssein prägen, gezielt Rechtsverletzungen zufügt, die ihn ihrer Intensität nach aus der übergreifenden Friedensordnung der staatlichen Einheit ausgrenzen.“

Kurzum: Die Definition ist der Flüchtlingsdefinition ähnlich, indem sie an eine schwere Menschenrechtsverletzung samt Diskriminierungsmerkmal anknüpft. Sie ist aber auch enger. Beispielsweise setzt das deutsche Asylgrundrecht nach der Drittstaatenregelung voraus, dass der Betroffene erlaubt, also z.B. mit einem Visum, oder auf dem Luftweg nach Deutschland eingereist ist.

Jede/r Asylberechtigte ist zugleich Flüchtling nach der GFK. Der Asylberechtigte erhält eine Aufenthaltserlaubnis. Für deren Befristung sowie Widerrufsprüfung und Niederlassungserlaubnis gilt dasselbe wie beim Flüchtlingsstatus nach der GFK.

 

Wer ist subsidiär Schutzberechtigte/r (EU)?

Der subsidiäre Schutz (EU) geht auf die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte zurück. Auch er ist europarechtlich verankert in der EU-Richtlinie zum internationalen Schutz, die oben bereits genannt wurde.

Er setzt eine schwere Menschenrechtsverletzung voraus, ohne dass die beim Flüchtlingsstatus erforderliche Verknüpfung mit einem Diskriminierungsmerkmal erforderlich ist. Hierzu zählen die Verhängung oder Vollstreckung der Todesstrafe, Folter oder unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Bestrafung sowie die Gefahr von Tod oder Verletzung im Rahmen eines Krieges oder Bürgerkrieges. Wer aus einem Bürgerkrieg flieht, kann demnach subsidiär Schutzberechtigte/r sein – aber, wie das obige Beispiel zeigt, je nach Fall auch Flüchtling nach der GFK.

Der subsidiär Schutzberechtigte (EU) erhält eine auf ein Jahr befristete Aufenthalts-erlaubnis, die um zwei Jahre verlängert werden kann. Nach fünf Jahren erhält er, wenn weitere Voraussetzungen vorliegen, eine Niederlassungserlaubnis, sofern kein Widerruf erfolgt ist.

 

Wer ist subsidiär schutzberechtigt wegen anderer Abschiebungsverbote (nationaler subsidiärer Schutz)?

Zuletzt gibt es nationale, also unabhängig vom EU-Recht bestehende, Abschiebungshindernisse. Sie werden angenommen, wenn die Abschiebung unvereinbar mit der Europäischen Menschenrechtskonvention wäre oder konkrete Gefahr für Leib, Leben oder Freiheit besteht. In der Praxis sind das meist Fälle schwerer oder lebensbedrohlicher Krankheiten, die im Heimatstaat der Betroffenen nicht behandelt werden können.

Wer nach nationalem subsidiärem Schutz anerkannt wird, erhält eine mindestens auf ein Jahr befristete Aufenthaltserlaubnis. Die Niederlassungserlaubnis steht erst nach fünf Jahren offen.

 

Was gilt beim Arbeitsmarktzugang?

Asylbewerber/innen und Geduldete haben Zugang zu Beschäftigung nach drei Monaten, sofern sie nicht mehr in der Erstaufnahmeeinrichtung wohnen. Beschäftigung ist dabei nur unselbständige Arbeit, selbständige Arbeit ist nicht erlaubt.

Zunächst gilt die Vorrangprüfung: Die Beschäftigung wird nur erlaubt, wenn kein Deutscher oder Unionsbürger für den Job zur Verfügung steht. Die Vorrangprüfung entfällt bei Praktika, betrieblichen Ausbildungen und Tätigkeiten, die die Voraussetzungen der Blauen Karte EU erfüllen. Letzteres gilt ab einer Gehaltsgrenze von jährlich rund 48.000 Euro oder knapp 38.000 Euro in sogenannten Mangelberufen. Für alle anderen Fälle entfällt sie nach 15 Monaten. Aber: Auch hier wird geprüft, ob die Arbeitsbedingungen mit denen vergleichbarer deutscher Arbeitnehmer gleichwertig sind. Ebenfalls nach 15 Monaten Aufenthaltszeit entfällt das Verbot der Leiharbeit, in bestimmten Mangelberufen schon vorher.

Eine Ausnahme gilt für Asylbewerber/innen aus sogenannten sicheren Herkunftsstaaten. Sie dürfen nicht arbeiten. Das betrifft derzeit Personen aus Albanien, Bosnien und Herzegowina, Ghana, Kosovo, Mazedonien, Montenegro, Senegal und Serbien. Die Koalitionsspitzen von CDU, CSU und SPD haben sich jüngst darauf verständigt, diese Liste für Deutschland auf die Maghreb-Staaten Algerien, Tunesien und Marokko zu erweitern. Dies bedarf aber noch der Zustimmung des Bundestags und des Bundesrats.

Flüchtlinge, Asylberechtigte und subsidiär Schutzberechtigte (EU) haben Zugang zu Beschäftigung ohne Vorrangprüfung. Auch selbständige Arbeit ist ihnen erlaubt. Auch subsidiär Schutzberechtigten mit nationalen Abschiebungshindernissen wird Beschäftigung ohne Zustimmung der Bundesagentur für Arbeit erlaubt. Auch selbständige Arbeit kann ihnen erlaubt werden.

 

Welche Sozialleistungen gibt es?

Asylsuchende bzw. Asylbewerber/innen erhalten Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz bis das Asylverfahren rechtskräftig abgeschlossen ist.
Asylsuchende bzw. Asylbewerber/innen erhalten – auch wenn sie erwerbstätig sind – keine Familienleistungen wie Kindergeld oder Unterhaltsvorschuss. Geduldete haben ab dem 1. Januar 2016 nach 15 Monaten Aufenthalt Zugang zur Ausbildungsförderung nach dem SGB III bzw. dem BAföG.

Flüchtlinge, Asylberechtigte und subsidiär Schutzberechtigte (beide Formen) haben Anspruch auf Leistungen nach den Regelsystemen, also nach dem SGB II, wenn sie erwerbsfähig sind, oder SGB XII, wenn sie nicht erwerbsfähig sind. Sie sind auch im Übrigen – also bei der Ausbildungsförderung oder den Familienleistungen – deutschen Staatsangehörigen gleichgestellt.

 

Wie ist der Familiennachzug geregelt?

Asylsuchende bzw. Asylbewerber/innen können ihre Familie nicht nachholen. Erst nach der Anerkennung haben Flüchtlinge, Asylberechtigte und subsidiär Schutzberechtigte (EU) Anspruch auf Familiennachzug. Er umfasst hier wie auch bei anderen Schutzformen nur die Kernfamilie, also Ehepartner und minderjährige Kinder.

Die Gleichstellung der subsidiär Schutzberechtigten (EU) mit Flüchtlingen und Asylberechtigten soll in Deutschland neu geregelt werden. Die drei Vorsitzenden der Regierungsparteien CDU, CSU und SPD haben sich auf eine gemeinsame Position verständigt, die im Rahmen des sog. Asylpakets II am 25.02.2016 vom Deutschen Bundestag beschlossen wurde.

 

Wer kann einen Integrationskurs besuchen?

Asylberechtigte, Flüchtlinge und subsidiär Schutzberechtigte (EU) haben einen Anspruch auf Teilnahme am Integrationskurs. Der Kurs besteht aus 600 Stunden Sprachunterricht und 45 Stunden Orientierungskurs, also der Vermittlung von Rechtsordnung, Geschichte, Kultur und Werten.

National subsidiär Schutzberechtigte können zum Kurs zugelassen werden, wenn es neben den Anspruchsinhabern genügend verfügbare Kursplätze gibt. Gleiches gilt für Asylbewerber/innen mit guter Bleibeperspektive. Hierzu zählen aktuell alle mit einer Schutzquote von über 50%, also derzeit Syrer/innen, Iraker/innen, Iraner/innen und Eritreer/innen.

 

Welche Ablehnungsgründe gibt es?

Zum einen kann der/die Betroffene wegen fehlender Zuständigkeit abgelehnt werden, wenn ein anderer Mitgliedstaat nach der so genannten Dublin III-Verordnung für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist. Dann leitet das BAMF ein Verfahren der Rücküberstellung in diesen Mitgliedstaat ein, ohne den Antrag in Deutschland materiell geprüft zu haben. Die Frage, ob jemand Flüchtlingsschutz nach der bereits genannten Richtlinie 2011/95/EU erhalten soll, wird dann also von einem anderen Mitgliedstaat beantwortet.

Praktisch sind diese Verfahren allerdings aufwendig und führen oft nicht zum Erfolg, vielfach wird der Fall am Ende doch in Deutschland geprüft. Im Jahr 2014 beispielsweise stellte Deutschland 35.115 Übernahmeersuchen an andere Mitgliedstaaten. In 27.157 Fällen stimmten die ersuchten Staaten der Übernahme zu, und in nur 4.772 Fällen kam es tatsächlich zu einer Überstellung.

Zum anderen kann ein Antrag nach materieller Prüfung abgelehnt werden, weil der Asylbewerber bzw. die Asylbewerberin nach keiner der oben genannten Schutzformen schutzbedürftig ist. Wenn die Ablehnung des BAMF rechtskräftig ist, also auch nach Ablehnung einer Klage des/der Asylbewerber/in gegen den BAMF-Bescheid, muss er/sie ausreisen. Das Gesetz bezeichnet ihn/sie nun als vollziehbar ausreisepflichtig.

 

Was folgt nach der Ablehnung?

Die Ausreise kann auf drei Wegen erfolgen: Entweder reist der/die Betroffene ohne behördliche Unterstützung auf eigene Faust freiwillig aus. Oder er/sie reist freiwillig aus, erhält dafür aber finanzielle und organisatorische Unterstützung der Behörden. Das nennt man geförderte Rückkehr. Reist die Person nicht freiwillig aus, wird er/sie abgeschoben.

In der Praxis gibt es rund doppelt so viele freiwillige Ausreisen wie Abschiebungen. Hinzu kommen ungeförderte und damit nicht dokumentierte freiwillige Ausreisen in unbekannter Zahl.

 

Was ist eine Duldung?

In manchen Fällen folgt auf die Ablehnung keine unmittelbare oder baldige Ausreise. Wenn tatsächliche oder rechtliche Hindernisse der Ausreise entgegenstehen, wird die Abschiebung nicht vollzogen. Die Duldung ist aber nur die vorübergehende Aussetzung der Abschiebung, sie verleiht kein Recht zum Aufenthalt. Gründe können beispielsweise Passlosigkeit und ungeklärte Identität sein, ebenso aber auch die fehlende Bereitschaft des Herkunftsstaates zur Aufnahme der Person, eine Krankheit oder Schwangerschaft, bei Kindern aber auch die Beendigung eines laufenden Schuljahrs. In diesen Fällen wird der/die Betroffene geduldet.

Geduldete erhalten Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz. Für den Arbeitsmarktzugang gilt das Gleiche wie bei Asylbewerbern, es sei denn dem/der Geduldeten wird vorgeworfen, den Vollzug der Ausreiseverpflichtung gezielt zu behindern. Der Familiennachzug ist ausgeschlossen.

Wird die Duldung über Jahre hinweg erteilt bzw. verlängert („Kettenduldungen“) besteht für die Betroffenen die Möglichkeit, über humanitäre Bleiberechtsregelungen einen rechtmäßigen Aufenthalt zu erhalten, wenn sie zuvor bestimmte Integrationsleistungen nachweisen.

 

Wohnsitzauflage, räumliche Beschränkung oder Residenzpflicht – was gilt für wen?

Während der Asylbewerber in der Erstaufnahmeeinrichtung wohnt, gilt für ihn/sie zweierlei:

  • Erstens ist er verpflichtet, in eben der Erstaufnahmeeinrichtung zu wohnen, der er zugewiesen worden ist. Er darf seinen  Wohnsitz  also nicht frei wählen.
  • Zweitens gilt für den Asylbewerber in der Erstaufnahmeeinrichtung eine räumliche Beschränkung (umgangssprachlich oft als so genannte „Residenzpflicht“ bezeichnet). Im Alltag darf er sich nicht frei bewegen, sondern muss in einem bestimmten Gebiet bleiben. Das kann die Gemeinde, die Stadt oder der Landkreis sein, je nach Landesrecht oft auch das ganze Bundesland. Ausnahmen müssen einzeln beantragt werden. Die räumliche Beschränkung gilt aber nur, solange er noch in der Erstaufnahmeeinrichtung wohnt (hierzu siehe oben: „Wie erfolgen Registrierung und Antragstellung?“, letzter Absatz).

Nachdem der Asylbewerber innerhalb des Bundeslandes einer Kommune zur Unterbringung zugewiesen ist, erlischt die räumliche Beschränkung (Residenzpflicht) in der Regel. Er kann sich im Alltag frei bewegen. Allerdings gilt während des Asylverfahrens eine Wohnsitzauflage für die Kommune, in die er zugewiesen worden ist, sofern er seinen Lebensunterhalt nicht selbst sichern kann. Das gewährleistet, dass die Kosten für Unterbringung, Sozialleistungen und behördlichen Aufwand während des Asylverfahrens auch innerhalb eines Landes gleichmäßig verteilt werden. Andernfalls wäre eine einseitige Ballung in den Metropolen zu befürchten.

Nach Ende des Asylverfahrens ändert sich die Lage.

Wird der Betroffene abgelehnt, muss er ausreisen. Besteht ein Abschiebungshindernis, wird er geduldet (hierzu siehe oben: „Was ist eine Duldung?“). Eine räumliche Beschränkung für Geduldete besteht in der Regel nicht. Sie können sich im Alltag frei bewegen. Doch auch hier gilt: Kann ein Geduldeter seinen Lebensunterhalt während der Duldung nicht sichern, besteht die Wohnsitzauflage fort.

Falls er anerkannt wird, gibt es verschiedene Möglichkeiten. Wer als Asylberechtigter oder Flüchtling anerkannt wird, genießt Freizügigkeit, darf sich seinen Wohnsitz also grundsätzlich frei wählen. Wer hingegen als subsidiär schutzberechtigt anerkannt ist, für den kann nach geltendem Recht eine Wohnsitzauflage verhängt werden. Hierzu gibt es zwei aktuelle Ent-wicklungen: Erstens hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) Anfang März die Möglichkeit einer Wohnsitzauflage für subsidiär Schutzberechtigte in engen Grenzen bestätigt. Zweitens prüfen wir derzeit die Schaffung einer solchen befristeten Auflage auch für Asylberechtigte und Flüchtlinge. Für beide Formen der Auflage ist klar: Sie müssen der Integration dienen. Für weitere Details werten wir nun das Urteil des EuGH aus.