Vertrag von Lissabon - Was ist das
Die wichtigsten Eckpunkte des neuen Vertrags
Stand: 17.04.2008
Der Vertrag von Lissabon – was ist das?
1. Wie ist der Vertrag von Lissabon entstanden?
2. Bindung an Werte und Ziele
3. Neuerungen und Fortschritte durch den Vertrag von Lissabon
4. Rückschritte gegenüber dem Verfassungsvertrag
Die Europäische Union hat sich in den letzten Jahrzehnten mehrfach erweitert, zuletzt Anfang 2007. Inzwischen sind 27 Staaten Mitglieder der Europäischen Union. Der innere Aufbau der Union, die Entscheidungsverfahren und ihre rechtliche Verfasstheit haben mit dieser Entwicklung nicht Schritt gehalten. Die Europäische Union muss effizienter, demokratischer und transparenter werden, um auch mit 27 Mitgliedern noch ordentlich funktionieren zu können. Deshalb sollen mit dem Vertrag von Lissabon die bestehenden Verträge so geändert werden, dass die Europäische Union die Herausforderungen einer globalisierten Welt bestehen kann.
Zukünftig bestehen die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union aus zwei Elementen, dem Vertrag über die Europäische Union (EUV) und dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Der EUV legt in seinen 55 Artikeln die Werte, die wesentlichen Zielsetzungen und die Tätigkeitsbereiche der Europäischen Union fest und benennt die EU-Organe. Darüber hinaus finden sich dort die Bestimmungen zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.
Der AEUV regelt mit 358 Artikeln die übrigen Politikbereichen, wie etwa der Agrarpolitik, dem Binnenmarkt, der Beschäftigungspolitik oder der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit. Auch die Details zu den EU-Organen und die Mechanismen ihres Zusammenwirkens sind hier niedergelegt.
1. Wie ist der Vertrag von Lissabon entstanden?
Schon 2001 versuchten die Staats- und Regierungschefs der damals noch 15 Mitgliedstaaten mit einer Vertragsreform die Europäische Union fit für die Erweiterung zu machen. Mit dem damals ausgehandelten Vertrag von Nizza gelang aber nur ein Minimalkompromiss. Mit der sogenannte Laekener Erklärung der Staats- und Regierungschefs zur Zukunft der EU wurde ein neuer Weg für eine Reform beschritten: nicht die Regierungen allein sollten diese ausarbeiten, sondern ein Konvent. In ihm kamen europäische und nationale Abgeordnete, Vertreter der Regierungen und der Europäischen Kommission zusammen. Der Konvent erarbeitete einen Entwurf für einen Europäischen Verfassungsvertrag. Nach der Unterzeichnung im Oktober 2004 begannen die Ratifizierungsverfahren in allen Mitgliedstaaten. Letztlich konnte der Verfassungsvertrag nicht in Kraft treten, obwohl er in vielen Staaten angenommen wurde, in Spanien und Luxemburg durch Volksabstimmungen. Die ablehnenden Referenden in Frankreich und den Niederlande haben seine Annahme blockiert.
Unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2007 wurden die entscheidenden Weichen gestellt, um diese Blockade zu überwinden. Mit einem Reformvertrag sollte auf die Bedenken gegenüber dem Verfassungsvertrag eingegangen werden, ohne dessen Innovationen aufzugeben. Im Dezember 2007 schließlich kam es zu seiner Unterzeichnung durch die Staats- und Regierungschefs. Nach dem Ort der Unterzeichnung spricht man vom Vertrag von Lissabon.
Die Europäische Union als Wertegemeinschaft: Der Vertrag über die Europäische Union definiert sie als „eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas“. Außerdem verkündet er die Werte, auf denen die Europäische Union in erster Linie beruht. Die Präambel und der zweite Artikel geben dabei die Richtung an: Die Union schöpft "aus dem kulturellen, religiösen und humanistischen Erbe Europas" und verteidigt demnach die universellen Werte der unverletzlichen und unveräußerlichen Rechte des Menschen sowie der Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit. Sie ist offen für alle europäischen Staaten, die ihre Werte beachten. Betont werden Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und Gleichheit der Geschlechter genauso wie die Menschenrechte von Minderheiten.
Das soziale Europa: Als zentrale Ziele der EU betont der Vertrag von Lissabon die soziale Marktwirtschaft, die auf Vollbeschäftigung und sozialen Fortschritt abzielt. Mit eine besseren Zuordnung, was Ziele (wie etwa der soziale Fortschritt) und was Instrumente sind (etwa der Wettbewerb), ist klargestellt, wonach die Union strebt und welche Mittel sie einsetzen kann, sofern sie diesen Zielen dienen. Wettbewerb kann nie Selbstzweck sein.
Verbindliche Grundrechtecharta: Die Bindung an Werte wird durch die Charta der Grundrechte unterstrichen. Dieses Dokument aus dem Jahr 2000 legt erstmals in geschlossener Form die Grundrechte der Europäischen Union schriftlich nieder, wie sie vom Europäischen Gerichtshof in seiner Rechtsprechung aus den Traditionen und Konzepten der Mitgliedstaaten entwickelt wurde. In aktualisierter Fassung wurde sie am 12. Dezember 2007 feierlich proklamiert. Der Lissaboner Vertrag macht die Charta zum verbindlichen Maßstab für das Handeln der Europäischen Union und stärkt damit die Grundrechtsbindung. Durch diese Rechtsverbindlichkeit können die Bürger auf den Europäischen Gerichtshof zählen, um die Beachtung dieser Rechte bei der Umsetzung der Politik der Union durchzusetzen.
Beitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention: Im Vertrag von Lissabon ist der Beitritt der EU zur Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten angelegt. Er wird nicht zuletzt dadurch möglich, dass die Union Rechtspersönlichkeit erlangt. Damit verbessert sich zusätzlich der Rechtsschutz für Bürgerinnen und Bürger.
Europäische Grundrechte und das Grundgesetz: Durch den EU-Grundrechtsschutz wird das Grundgesetz nicht verdrängt. Die Garantien des Grundgesetzes bleiben bindend für alle Angelegenheiten, die sich im nationalen Rahmen bewegen. Für deutsche Gesetze, Verwaltungshandeln oder die Tätigkeiten von Polizei und Justiz bleibt das Grundgesetz der Maßstab und das Bundesverfassungsgericht die höchste Autorität.
3. Neuerungen und Fortschritte durch den Vertrag von Lissabon
a. Größere Handlungsfähigkeit
Weniger Blockaden: Die Blockademöglichkeiten bei Entscheidungen im Ministerrat, in dem die Regierungen der Mitgliedstaaten vertreten sind, werden deutlich reduziert. Nur bei besonders sensiblen Themen wie der Außenpolitik, Steuern oder Zuwanderung ist Einstimmigkeit erforderlich. Bei den anderen Entscheidungen gilt das Mehrheitsprinzip.
Ein neues Abstimmungssystem im Ministerrat: Eine Mehrheit im Ministerrat gilt ab dem 1. November 2014 als erreicht, wenn die Stimmen 55 Prozent der Mitgliedstaaten und 65 Prozent der Bevölkerung der Union ausmachen, was als "doppelter Mehrheit" bezeichnet wird. Bis dahin wird diese Mehrheit mit einen System von gewichteten Stimmen berechnet, das die großen Mitgliedstaaten nicht angemessen wiederspiegelt. Das Abstimmungssystem wird also gerechter.
Ein (dauerhafter) Präsident für den Europäischen Rat: Der Europäische Rat besteht aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie dem Präsidenten der Europäischen Kommission. Er legt die großen Leitlinien und strategischen Ziele der Union fest. Derzeit wird der Vorsitz im Rat im Wechsel von jeweils einem Land und damit von dessen Staats- oder Regierungschef für die Dauer von 6 Monaten ausgeübt. Mit dem neuen Vertrag wird der Europäische Rat einen hauptamtlichen Präsidenten für eine Amtszeit von zweieinhalb Jahren wählen, der einmal wiedergewählt werden kann. Dadurch entsteht mehr Kontinuität bei der Bearbeitung der selbstgesetzten strategischen Ziele.
Reduzierung der Anzahl der Kommissionsmitglieder: Gegenwärtig entspricht die Anzahl der Kommissionsmitglieder der der Mitgliedstaaten. Ab 2014 wird sie auf 2/3 der Zahl der Mitgliedstaaten zurückgeführt. Durch ein Rotationssystem werden alle Mitgliedstaaten in diesem Bereich gleichgestellt. Mit dieser Reduktion erhofft man sich, dass die Kommission nur die wirklich europäischen Themen bearbeitet (und dies mit hoher Durchsetzungsfähigkeit) und sich nicht in Details verliert.
Verstärkte Zusammenarbeit: Wollen Mitgliedstaaten in einzelnen Bereichen schneller voranschreiten, so ist dies im Rahmen der Institutionen der Europäischen Union möglich, ohne diese Gangart den anderen aufzuzwingen. So wird Handlungsfähigkeit auch bei sensiblen Themen (z.B. Steuern, soziale Sicherung) ermöglicht ohne eine Zersplitterung hinzunehmen, die drohen könnte, falls sich eine engere Zusammenarbeit außerhalb des Rahmens der EU entwickeln würde.
Eine stärkere Rolle für Europa in der Welt: Die Außenpolitik ist ein sensibler Bereich, der den Kernbestand von staatlicher Souveränität berührt. Daher bleibt es dort beim Einstimmigkeitsprinzip. Andererseits kann die Europäische Union in weltweiten Angelegenheiten nur dann eine Rolle spielen, wenn sie in der Lage ist, schnell und geschlossen auf Entwicklungen in der Welt zu reagieren.
Ein Repräsentant für die Europäische Union: Der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik, der von den Regierungen der Mitgliedstaaten beauftragt ist, führt zukünftig den Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten und wird zugleich Vize-Präsident der Kommission. Durch diese Personalunion kann die klassische Außenpolitik besser mit den anderen Instrumenten, wie der Handelspolitik und der Entwicklungszusammenarbeit, verzahnt werden. Der neu aufzubauende Auswärtige Dienst der EU unterstützt die Arbeit des Hohen Vertreters, der gleichsam der Außenminister sein wird. Die EU bekommt damit sowohl ein Repräsentant als auch das nötige Personal, um als Akteur in der Welt auftreten zu können.
Ein gemeinsame Verteidigung für Europa: Der Vertrag legt deshalb perspektivisch eine gemeinsame Verteidigungspolitik an. Diese soll schrittweise entwickelt werden. Jeder dieser Schritte muss, wie weiterhin alle außen- und sicherheitspolitische Entscheidungen, einstimmig beschlossen werden. Der Vertrag von Lissabon weist der EU keine neuen Zuständigkeiten im Bereich der Verteidigungspolitik zu, was ausdrücklich in einer Erklärung zum Vertrag betont wird, und lässt den „besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik bestimmter Mitgliedstaaten“ unberührt. Für Deutschland bedeutet dies, dass der Parlamentsvorbehalt des Bundestages bei Entscheidungen über Auslandseinsätze der Bundeswehr nicht angetastet ist.
Bestätigung und Fortentwicklung der Politik der Union: Bei klassischen Themen der europäischen Sachpolitik, wie dem Binnenmarkt ohne Grenzen, Freizügigkeit und Niederlassungsfreiheit, Wettbewerb, Währung, Agrarpolitik oder der Verringerung der Entwicklungsunterschiede zwischen den Regionen kommt es nicht zu substantiellen Änderungen. Sie profitieren aber von der generellen Einführung der Mehrheitsentscheidung im Rat. Dies gilt insbesondere für den Raum der Freiheit, Sicherheit und des Rechts. Die justizielle Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen oder auch die Kooperationsmöglichkeit bei der Einwanderungs- und Asylpolitik wird so verbessert. Durch Sonderregelungen wird der Sensibilität dieses Bereichs Rechnung getragen werden. EU-Gesetzgebung kann ausgesetzt werden, falls eine Gefährdung der nationalen Strafrechtsordnung befürchtet wird. Der Zugang Drittstaatsangehöriger zum Arbeitsmarkt wird auch zukünftig von jeden Mitgliedstaat alleine geregelt.
b. Demokratische Legitimation
Das Europäische Parlament bestimmt den Präsidenten der Kommission: Die Europäische Kommission schlägt auf der Grundlage der großen politischen Leitlinien die EU-Gesetze vor und überwacht deren Anwendung. Ihre Amtszeit beträgt 5 Jahre. Ab 2009 wird der Kommissionspräsident vom Europäischen Parlament auf Vorschlag des Europäischen Rates und unter Berücksichtigung des Ergebnisses der Europawahlen gewählt.
Das Europäische Parlament wird zum vollwertigen Gesetzgeber: Deutlich mehr noch als heute wird das Parlament in vielen Bereichen zu gleichwertigen Mitgesetzgeber neben dem Rat; mit dem neuen Vertrag wird dies in 9 von 10 Fällen der Fall sein. Die Anzahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments wird leicht – bis auf höchstens 751 – angehoben werden. Kein Mitgliedstaat kann mehr als 96 oder weniger als 6 Abgeordnete haben.
Wahl zum Europäischen Parlament doppelt wichtig: Die Wahlentscheidung der Bürgerinnen und Bürger ist daher in zweifacher Hinsicht von Bedeutung. Einerseits hat das EP die ausschlaggebende Rolle bei der Zusammensetzung der Kommission, die alleine EU-Gesetze vorschlagen kann. Anderseits werden diese Gesetze nur erlassen, wenn das EP zustimmt.
Partizipative Demokratie: Der Vertrag sieht einen nachhaltigen Dialog mit den Bürgerinnen und Bürgern, den repräsentativen Verbänden der Zivilgesellschaft und der Sozialpartner vor. Erstmals wird ein europäische Bürgerbegehren eingeführt: Eine Million Bürgerinnen und Bürger aus mehreren Mitgliedstaaten können die Kommission auffordern, ein Gesetz vorzuschlagen.
Eine Rolle für die nationalen Parlamente: Sobald ein europäisches Gesetz vorgeschlagen worden ist, überprüfen sie, ob es nicht die festgesetzten Zuständigkeitsgrenzen überschreitet. Die Parlamente können solche vermuteten Verstöße rügen und auf Abänderung drängen. Nach Erlass können sie sogar durch eine Klage vor dem EuGH für eine gerichtliche Überprüfung sorgen.
c. Mehr Transparenz
Klarere Kompetenzordnung: Die Zuständigkeiten der EU werden klarer als bisher von denen der Mitgliedstaaten abgegrenzt. Es gibt drei Kategorien: Die ausschließliche, die geteilte und die unterstützende Zuständigkeit.
Subsidiaritätsprinzip: Dabei werden nicht nur die Zuständigkeiten der Union bestimmt, sondern auch deren Grenzen, die sie nicht überschreiten darf. Die Europäische Union kann handeln, wenn sie dazu im Einzelnen ermächtigt ist, und auch nur dann, wenn sie das angestrebte Ziel effizienter erreichen kann, als dies auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene möglich wäre. Letzteres bezeichnet man als "Subsidiaritätsprinzips". Es wird durch die Kontrolle seiner Einhaltung durch die nationalen Parlamente gestärkt.
Einheitliche Rechtspersönlichkeit: Mit der Umwandlung des EG-Vertrags in den Vertrag über die Arbeitsweise der EU und der Rechtsnachfolge der Europäischen Union für die Europäische Gemeinschaft wird eine einheitliche Rechtspersönlichkeit geschaffen.
Bessere Strukturierung: Trotz der Aufteilung in zwei Verträge ist die Struktur leichter zu verstehen. So werden z. B. die Kapitel über die Innen- und Justizpolitik zusammengeführt, die bislang auf den EU-Vertrag und den EG-Vertrag verteilt waren.
Öffentlichkeit bei Gesetzgebung: Die Praxis, dass der Rat grundsätzlich öffentlich tagt, wenn er gesetzgeberisch tätig wird, ist nun vertraglich fixiert.
4. Rückschritte gegenüber dem Verfassungsvertrag
Verzicht auf missverstandene Zeichen: Der einheitliche und den Begriff der Verfassung in seinem Namen führende Verfassungsvertrag und die von ihm bekräftigten europäischen Symbole (Flagge, Hymne, Motto "in Vielfalt geeint") haben vielfach, etwa in den Niederlanden, das Missverständnis hervorgerufen, dieser Text würde die Staatlichkeit der Mitgliedstaaten verdrängen. Dies trifft nicht zu. Der Vertrag von Lissabon verzichtet daher bewusst auf alle diese Zeichen, um Missverständnisse zu vermeiden. Dies wird aber nicht daran ändern, dass die positiven, weil identitätsstiftenden Symbole weiterhin verwendet werden.
Verlust an Verständlichkeit: Die weiter bestehende Aufteilung in zwei Verträge ist ein Verlust an Transparenz. Auch dass der Vertrag von Lissabon ein Änderungsvertrag ist und nicht wie der Verfassungsvertrag ein in sich geschlossener Text macht es schwerer, die rechtlichen Grundlagen der EU zu verstehen.
